klar

Stellungnahme

in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren
des Herrn S., 26121 Oldenburg

gegen

§ 33a Abs. 1 Nrn. 2 und 3 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds. SOG) in der Fassung der Änderung durch Art. 1 des Gesetzes vom 11. Dezember 2003 (Nds. GVBl S. 414)
1 BvR 668/04


1. Zur bisherigen Entwicklung der polizeilichen Eingriffsbefugnisse im niedersächsischen Polizeirecht

Um den Stellenwert der in § 33a Nds. SOG getroffenen Regelungen richtig bestimmen zu können, erscheint es notwendig, einleitend vorangehende Entwicklungen im niedersächsischen Polizeirecht aufzuzeigen.

Der mit der Verfassungsbeschwerde angegriffene § 33a Nds. SOG setzt eine Entwicklung in der Gesetzgebung fort, durch die die Polizei in zunehmendem Umfang ermächtigt wird, unabhängig von der Eingriffsschwelle einer konkreten Gefahr bzw. eines Anfangsverdachts bereits im Vorfeld von Gefahren und Straftaten tätig zu werden und dazu insbesondere Informationseingriffe vorzunehmen, die das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und andere geschützte Freiheitsrechte berühren.

Bereits Ende der 80-er Jahre zeichnete sich in der politischen Diskussion die Tendenz ab, die Aufgabenfelder der Polizei erheblich auszuweiten. Bis zu diesem Zeitpunkt war es Aufgabe der Polizei, konkrete Gefahren abzuwehren und nach den Vorschriften der Strafprozessordnung Straftaten zu verfolgen. Auf der Grundlage des Vorentwurfs zur Änderung des Musterentwurfs eines einheitlichen Polizeigesetzes von 1986 (VE MEPolG) wurden der Polizei die Aufgaben, Vorbereitungen zu treffen, um künftige Gefahren abwehren zu können, neu übertragen sowie in diesem Rahmen auch für die Verfolgung von Straftaten vorzusorgen und Straftaten zu verhüten (§ 1 Abs. 2 und 3 des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 18. Februar 1994, Nds. GVBl. S. 71, das auch die neue Gesetzesbezeichnung "Niedersächsisches Gefahrenabwehrgesetz" festlegte). Diesen neuen Aufgaben war gemeinsam, dass die polizeiliche Tätigkeit nunmehr bereits im "Vorfeld" von Gefahren und Straftaten einsetzen konnte, ohne dass auf der Tatbestandsseite eine Verdichtung des Sachverhalts zu einer konkreten Gefahr bzw. einem Anfangsverdacht gegeben sein musste. Die dadurch ausgelöste polizeiliche Tätigkeit besteht im wesentlichen in der Erhebung, der Speicherung und dem Abgleich von Informationen, die in aller Regel aus personenbezogenen oder personenbeziehbaren Daten bestehen. Diese Datenverarbeitung im Vorfeld geriet bereits damals in eine gefährliche Nähe zu der im sog. Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 65, 1) als unzulässig erachteten Vorratshaltung von Daten. Der Aufgabenzuwachs war sachlogisch verbunden mit einem Ausbau der polizeilichen Handlungsformen: Die Polizei erhielt nunmehr den Zugriff auf bisher nur den Verfassungsschutzbehörden vorbehaltene heimliche Ermittlungsmethoden, etwa die verdeckte Anfertigung von Bild- und Tonaufzeichnungen bei nicht dem Versammlungsgesetz unterliegenden Veranstaltungen (§ 27c des Änderungsgesetzes), die Aufzeichnung von Fernmeldedaten (§ 27d), die längerfristige Observation (§ 27e), den verdeckten Einsatz technischer Mittel, auch in einer Wohnung, (§ 27f) und den Einsatz von Vertrauenspersonen (§ 27g). In einer anschließenden Novelle des Nds. Gefahrenabwehrgesetzes durch das Änderungsgesetz vom 20. Mai 1996 (Nds. GVBl. S. 230) wurde die die weitreichenden Vorfeldbefugnisse begrenzende Anknüpfung an Straftaten von erheblicher Bedeutung in § 2 Nr. 9 und der damit verbundene Straftatenkatalog dadurch aufgeweicht, dass auch solche Vergehen einbezogen wurden, die bezogen auf das zu schützende Rechtsgut und die Strafandrohung den im Gesetz aufgezählten Vergehen "vergleichbar" waren. Unklar blieb, welche Vergehen damit gemeint waren, denn die Strafandrohungen bei den schon bisher genannten Vergehen waren sehr unterschiedlich. Die Einschätzung, ob eine Straftat von erheblicher Bedeutung vorliegt, ging im Ergebnis auf den jeweiligen Dienststellenleiter über und wurde nicht mehr vom Gesetzgeber vorgegeben. Die noch bei den Gesetzesberatungen zur Novelle 1994 überwiegende Meinung, der Katalog stelle eine wesentliche Leitentscheidung dar und nur das Parlament solle den möglichen Rahmen heimlicher Ermittlungen im Vorfeldbereich bestimmen, wurde damit aufgegeben.

Ende 1997 erfolgte eine weitere Änderung des Nds. Gefahrenabwehrgesetzes durch das Gesetz zur Änderung datenschutz-, gefahrenabwehr- und verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 28. November 1997 (Nds. GVBl. S. 489). Bis dahin war das heimliche Abhören von Wohnungen nur zulässig, wenn dies zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit unerlässlich ist und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person, der die Gefahr droht oder von der die Gefahr ausgeht, sich in der Wohnung aufhält. Durch eine neu angefügte Nr. 2 in § 35 Abs. 2 wurde dies dahingehend erweitert, dass das Lauschen in Wohnungen auch zur Abwehr der Gefahr, jemand könne eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen, zugelassen wurde. Neu eingefügt wurde auch die Befugnis, verdeckte Ermittler einzusetzen (§ 36a des Änderungsgesetzes). Dies war bis dahin nur in Ermittlungsverfahren nach der Strafprozessordnung möglich. Weiterhin wurden etwa zwei Drittel aller Bestimmungen, die den Grundrechtsschutz durch verfahrenssichernde Maßnahmen gewährleisten sollten, gestrichen. Dies betraf z.B. externe Anordnungskompetenzen (Richtervorbehalte) und die Pflicht zur Unterrichtung Betroffener nach verdeckten Datenerhebungen. Auch die bisherige öffentliche Berichtspflicht der Landesregierung gegenüber dem Landtag zu Entwicklungen polizeilicher Vorfeldaktivitäten wurde in § 37a durch eine Berichtspflicht gegenüber einem in nicht öffentlicher Sitzung tagenden parlamentarischen Ausschuss ersetzt.

Außerdem wurde die in § 12 Abs. 6 enthaltene Befugnis zu Kontrollen im Straßenverkehr ganz erheblich dadurch erweitert, dass nunmehr verdachts- und ereignisunabhängig zur Vorsorge für die Verfolgung oder zur Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung mit internationalem Bezug landesweit jeder Verkehrsteilnehmer angehalten und befragt sowie zur Aushändigung mitgeführter Ausweispapiere und zur Gestattung der Inaugenscheinnahme mitgeführter Sachen veranlasst werden kann. Bei diesen Maßnahmen der sogenannten Schleierfahndung war danach ein Zurechungszusammenhang zwischen dem Kontrollierten und dem Lagebild, das Anlass für das polizeiliche Tätigwerden gegeben hat, nicht mehr erforderlich, so dass die Schleierfahndung zu Recht als reines Verdachtsschöpfungsinstrument bezeichnet worden ist.

Nach den Ereignissen des 11. Septembers 2001 wurde das Nds. Gefahrenabwehrgesetz erneut novelliert. Die Befugnisse der Polizei wurden im Bereich der Videoüberwachung und durch die Einführung der sog. Rasterfahndung erweitert. Hierdurch wurde zwar die Tätigkeit der Polizei nicht direkt noch weiter in das Vorfeld verlagert, jedoch werden durch die erweiterten Befugnisse in einem immer größer werdenden Umfang völlig unbeteiligte und gesetzestreue Bürgerinnen und Bürger von polizeilichen Maßnahmen betroffen. Die Polizei durfte nunmehr außerdem an öffentlichen Orten Videoaufzeichnungen vornehmen, wenn (nur) Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort künftig Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden, ohne dies auf bestimmte Personen beziehen oder in anderer Weise konkretisieren zu müssen (§ 32 Abs. 3 Satz 2). Auch bei dieser Form der Erhebung und Speicherung personenbezogener oder personenbeziehbarer Daten ergibt sich wieder eine gefährliche Nähe zu der verfassungsrechtlich problematischen Datenerhebung auf Vorrat. Gleiches gilt für die sog. Rasterfahndung nach dem neuen § 45a. Hier werden durch die Polizei Daten von Personen erhoben, unabhängig davon, ob diese eine persönliche "Nähe" zu der abzuwehrenden Gefahr oder zu den erwarteten Straftaten haben.

In einer vorerst letzten Novelle wurde Ende 2003 dann u.a. die hier angegriffene Bestimmung des § 33a (Datenerhebung durch Überwachung der Telekommunikation), durch die der Polizei die Befugnis gegeben wurde, Telekommunikationsdaten im Vorfeld einer Straftat und ohne Vorliegen einer konkreten Gefahr zu erheben, in das nunmehr wieder in die alte Bezeichnung umbenannte Niedersächsische Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung eingefügt.

Der Niedersächsische Gesetzgeber hat sich somit in den letzten fünfzehn Jahren bei der rechtlichen Konditionierung polizeilicher Eingriffsbefugnisse immer mehr von der Eingriffsschwelle der (konkreten) Gefahr für die öffentliche Sicherheit entfernt. Polizeiliches Eingreifen soll nicht mehr nur der "Unterbrechung bereits laufender Kausalzusammenhänge dienen, welche die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadeneintritts begründen" (Kugelmann: Der polizeiliche Gefahrenbegriff in Gefahr?, DÖV 2003, S. 781, 782), also der klassischen Gefahrenabwehr. Vielmehr sollen die polizeilichen Maßnahmen die Entstehung von Gefahren, insbesondere die Begehung von Straftaten, bereits im Vorfeld verhindern sowie für die Verfolgung künftiger Straftaten Vorsorge treffen und Straftaten verhüten. Dass diese Maßnahmen zu einem großen Teil im Sammeln und Abgleichen von personenbezogenen oder -beziehbaren Informationen bestehen, ist eine zwangsläufige Folge. Betroffen von derartigen Informationseingriffen sind nicht nur Verantwortliche nach herkömmlichen polizeirechtlichen Kategorien, sondern auch und gerade Nichtverantwortliche. Insofern kommt es in besonderer Weise darauf an, dass die damit verbundenen Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung auf der Grundlage hinreichend bestimmter und auch angemessener Tatbestandsvoraussetzungen erfolgen und dass die Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit gewahrt bleiben. Durch die Beachtung dieser verfassungsrechtlichen Grundsätze wird verhindert, "dass der Gesetzgeber die eigenen staatlichen Grundlagen gefährdet, indem er in seinem Bemühen, Stärke und Schutzfähigkeit öffentlich darzustellen, über das Ziel hinausschießt und rechtliche Grundlagen und Schutzpositionen der Bürger in unverhältnismäßiger Weise abbaut" (Kugelmann, a.a.O., S. 782).


weiter



Die Landesbeauftragte für den Datenschutz Niedersachsen
Prinzenstraße 5
30159 Hannover
Telefon 0511 120-4500
Fax 0511 120-4599
E-Mail an Ansprechpartner schreiben
Datenschutzfreundliche Technologie
Stellungnahme als PDF-Download

 Verfassungsbeschwerdeverfahren

zum Seitenanfang
zur mobilen Ansicht wechseln